广州市历史文化名城保护条例二次公示多处重要修改引关注城市更新对保护对象进行保护利用，可以给予建筑面积奖励，将保护对象用于公益性且非营利性功能的，可以不计入容积率；在预先保护制度中，将区政府接到申请、建议后的一个月内组织专家进行论证，改成了15日；历史建筑业主改变房屋结构时，不再需要制定适应保护需要的建设、管理要求和保障方案。正在广州市会官网进行第二次公示的《广州市历史文化名城保护条例（修订草案修改稿·征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）采纳了新快报对《征求意见稿》第一次公示报道时提出的上述建议[详见《新快报》2023年3月1日A03版《广州市历史文化名城保护条例》（修订草案征求意见稿）公示：《新增历史名园、特色风貌林荫路等保护对象》、A04版《建议：补充制定指引，审核广告设计安装》、A05版《建议：按保护规划和修缮图则限期整改》报道]，修改后对历史保护有更多利好措施。此外，与第一次公示时对比，在保护对象中，增加了南粤古驿道。

　　然而，对广州存在的历史文化街区不当改造、装修、广告、招牌等破坏历史风貌无法可依的痛点（详见《新快报》2023年4月3日A04-A05版《有万国建筑博物馆之称的历史街区：上半身“装”，下半身“时装”》、A06-A07版《历史街区内建筑修缮 制度缺失须健全》、A07-A08版《统一规划修复历史街区内建筑》报道），《征求意见稿》未对第一次公示存在的缺失进行完善，尤其是未在法律责任部分修改与这类新型破坏相适应的处罚措施。专家、执法部门负责人、市民建议改变外立面、广告招牌破坏历史街区风貌应限期整改。

　　令人关注的是，与现行条例及第一次公示时对比，二次公示的《征求意见稿》有多处重要修改，引发专家、文保人士的关注，并提出很多宝贵意见和建议。

　　《广州市历史文化名城保护条例（修订草案征求意见稿）》曾在今年2月17日在市规划和自然资源局官网进行过公示，但公示稿存在不少缺失。

　　目前广州有些历史文化街区商户对历史建筑、传统风貌建筑或线索，及历史街区内的一般建筑进行不当改造，改变外立面材料、色彩，拆除重要构件或装饰等核心价值要素，无法恢复原貌；或在高度、体量、色彩方面与历史街区风貌不协调；用巨幅广告、招牌、装饰遮挡建筑立面，或与历史风貌不协调，严重破坏历史街区风貌，但在执法过程中遇到了现行法规不完善、缺乏执法依据等痛点、难点乐鱼电子，新快报今年3月1日在公示报道中提出了专家、街道综合执法办负责人的建议。

　　对于不当改造、装修，现行《广州市历史文化名城保护条例》、今年7月1日起实施的《广州市传统风貌建筑保护规定》对历史建筑、传统风貌建筑保护都有相关规定，但对历史街区内一般建筑改变外立面破坏历史街区风貌没有针对性规定。

　　《征求意见稿》第二十九条第二款：【保护范围内的建设管理要求】在历史文化名镇、历史文化名村、历史文化街区、历史风貌区、传统村落和历史建筑的建设控制地带内进行新建、扩建、改建活动的，应当符合保护规划或者保护措施确定的建设控制要求，在高度、体量、色彩等方面与历史风貌相协调，不得破坏传统格局和历史风貌。

　　在违反上述第二十九条第二款的法律责任部分，《征求意见稿》第五十八条【保护范围内违法建设的法律责任】规定：

　　由城市管理综合执法部门、镇人民政府责令停止建设，限期拆除违法建设的部分，并处建设工程造价百分之十以下罚款。

　　而在实际执法过程中，对于改变历史街区内一般建筑外立面材料、色彩导致破坏历史风貌的行为，是无法进行材料、色彩的拆除的。不少街道综合执法办负责人认为《征求意见稿》既缺乏针对此类行为的要求，也无相应的处罚措施。

　　《征求意见稿》第二十九条第二款改为：“【保护范围内的建设管理要求】在历史文化名镇、历史文化名村、历史文化街区、历史风貌区、传统村落和历史建筑的建设控制地带内进行新建、扩建、改建活动，在历史文化名镇、历史文化名村、历史文化街区、历史风貌区、传统村落核心保护范围和建设控制地带内对一般建筑进行改变外立面活动的，应当符合保护规划或者保护措施确定的建设控制要求，在高度、体量、色彩等方面与历史风貌相协调，不得破坏传统格局和历史风貌。”

　　“由城市管理综合执法部门、镇人民政府责令停止建设，限期拆除违法建设的部分，并处建设工程造价百分之十以下罚款。对改变一般建筑外立面限期整改。整改方案应由区规划部门或区住建部门组织专家论证。”

　　对于巨幅广告、招牌、装饰遮挡建筑立面，或与历史风貌不协调，严重破坏历史街区风貌，《征求意见稿》第二十九条规定：

　　在历史文化名镇、历史文化名村、历史文化街区、历史风貌区、传统村落和历史建筑的核心保护范围内进行建设活动，应当符合保护规划，并遵守下列要求：

　　对比现行条例及第一次公示，将“应当符合保护规划”改成“应当与历史风貌协调”。新快报记者发现，目前广州已公布的26片历史文化街区保护规划，仅3片对广告与历史街区风貌协调有相应规定，这是大部分保护规划的缺失。新快报在进行监督报道，以及在执法时无法可依。《征求意见稿》这一修改更利于执法。

　　但是，在《征求意见稿》法律责任部分，却没有作出相应的修改，仍然出现“保护规划”而不是“与历史风貌协调”：

　　第六十一条【保护范围内违规设置外部设施的法律责任】违反本条例第二十九条第一款第四项规定，设置户外广告、招牌、雨棚、连廊、雕塑、卫生设施等外部设施不符合保护规划规定的，由城市管理综合执法部门责令限期改正或者恢复原状，造成严重后果的，对单位并处五万元以上十万元以下罚款，对个人并处一万元以上五万元以下罚款。

　　多名街道综合执法办负责人建议：对应第二十九条的修改，上述第六十一条“不符合保护规划”相应改为“与历史风貌不协调”。

　　此外，多位市民在今年7月、8月多次向新快报记者投诉，位于北京路历史文化街区核心保护范围内的西湖路11、13、15号，在建筑屋顶及外立面上反复多次悬挂雪糕泪及雪糕筒装饰，严重破坏历史街区风貌。但街道执法办人员表示：这既不属于广告，也不属于招牌，无法可依。

　　新快报记者发现在历史街区建筑立面上悬挂各种与历史街区风貌不协调的装饰进行促销，已成为商家一种新的营销手段，但上述第二十九条中并无包括装饰。

　　在《征求意见稿》第二十九条规定的对象“户外广告、招牌、雨棚、连廊、雕塑、卫生设施等”中增加“装饰”。

　　对比现行条例及第一次公示，《征求意见稿》有多处重要修改引发异议，首先是第四十一条【历史建筑的迁移和拆除管理】：历史建筑必须迁移或者拆除的前提条件，在建设国防设施之外，增加了国家、省重点项目等重大公共利益需要。

　　今年6月，因为广湛高铁兴建让路，广州市对历史建筑、羊城八景之一“双桥烟雨”珠江大桥的东桥将被拆除进行公示，引起极大争议。（详见《新快报》2023年6月9日A08、A09版《羊城八景“双桥烟雨”珠江大桥因高铁“保西改东”，广州首次对历史建筑迁移听证》报道）

　　根据《历史文化名城名镇名村保护条例》2017年修订版第三十四条，建设工程选址，应当尽可能避开历史建筑；因特殊情况不能避开的，应当尽可能实施原址保护。

　　但是，广湛高铁建设方在规划前并未开展历史文化遗产调查评估，而相关主管部门也在未核查建设范围内历史建筑的情况下，于2019年批准了珠江大桥全拆重建的广湛高铁可行性研究报告、项目选址意见书，导致广湛高铁没有避让珠江大桥，建设方迟至2022年才知道珠江大桥是历史建筑，不能随意拆除，但为时已晚。

　　“不赞成增加‘国家、省重点项目等重大公共利益需要’。只要我们能认真将名城保护规划内容纳入城市总体规划和控制性详细规划，不应出现与‘国家、省重点项目选址选线’相冲突的情况。”

　　“历史建筑是不可再生资源。建设国防设施对历史建筑进行迁移，可以理解。但因为国家、省重点项目，对历史建筑进行迁移，感觉有点过于宽松！”

　　“建议去掉‘拆除’两字，因为是保护条例，所以只应考虑迁移。不需要把国防建设单列，因为国防建设就是国家重点项目。应该改成‘因国家、省重点项目等重大公共利益需要，必须迁移的’。在迁移程序上，建议增加‘经过市名城委审议’。”

　　第二个引起普遍异议的是：《征求意见稿》把第一次公示时的第二十二条、第二十四条关于各类保护对象保护规划相关内容删除。

　　《征求意见稿》第一次公示时的第二十二条规定，历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、历史建筑保护规划应当依据历史文化名城保护规划单独编制，其规划深度应当达到国家有关规划编制的要求，并可以作为该街区、该镇、该村、该地块的国土空间详细规划。

　　经批准的保护规划的主要内容应当纳入国土空间详细规划或者村庄规划。历史文化名镇、历史文化名村、历史文化街区、历史风貌区保护规划和传统村落保护发展规划应当与国土空间详细规划单元、村庄规划的范围一致。

　　“分类保护规划编制完成后，其规划所确定的范围、保护内容、保护要求以及确定的规划技术指标和标准，应纳入相对应的控制性详细规划的规划技术指标体系。以强化历史文化名城各类保护规划的导控作用。”

　　“名城条例对保护规划的编制要有要求，在保护规划阶段就要跟控规完全对接，保护规划达到控规的内容和深度，那么就可以作为控规，这样就提高了保护规划的法定地位，就真的管用了。”

　　历史文化名城保护联动制度是广州市在汲取2013年金陵台建筑被强拆事件教训作出的立法创新，根据现行条例第六十条，市人民政府应当建立健全历史文化名城保护联动制度工作责任制。

　　市、区人民政府及其城乡规划、文物、建设、土地、房屋、城市管理综合执法机关等行政管理部门应当按照联动制度的要求，加强普查、日常巡查、预先保护、应急处理和许可审批等方面的工作协同。

　　据新快报记者调查，在一些区的名城保护工作，经常出现城乡规划、建设与街道综合执法缺乏联动甚至互相不配合影响保护的问题。

　　“历史文化名城保护是个综合性工作，涉及很多部门，所以在实践经验教训基础上，广州市创立联动制度来适应名城保护的特殊性、综合性的要求，这是我们保护实践中总结出来的经验教训，这一条不能删除！”

　　“应将2013年发生的金陵台事件后广州市创立的联动机制进一步完善，并与片区保护责任人制度有效地结合起来。既是对片区保护责任人工作的支持和保障，也能对有疏忽不尽职的片区保护责任人监督。”

　　■2021年，在城市更新中发现番禺区先锋大街12、14号具有较高保护价值，番禺区文物办立即对它进行预先保护。

　　第四个引起异议的是，《征求意见稿》几乎完全删除了现行条例中“监督检查”一章，包括监督、政府监督、社会监督，只保留体检评估制度及信息公开。

　　“应保留和完善名城保护工作的监督检查和问责机制和制度建设，努力避免失误再发生，一是行政监督检查机制；二是、政协监督检查机制；三是新闻报道，来访来信督查回应机制。”

　　历史文化遗产调查评估制度本来是这次修订中新增的内容，在第一次公示的《征求意见稿》中规定，房屋征收部门、土地收储部门在征收房屋、土地收储前，应当开展历史文化遗产调查评估。城乡建设工程、城市更新项目应当编制历史文化遗产调查评估保护专章，新发现具有保护价值但尚未列入保护名录的，按照本条例第十七条规定进行预先保护。

　　但是，本次公示的《征求意见稿》在保留上述内容时删除了最后一句：新发现具有保护价值但尚未列入保护名录的，按照本条例规定进行预先保护。

　　第四十八条【业态提升】区人民政府应当对历史文化遗产集中的区域，在符合其历史文化价值、传统格局和历史风貌的前提下，制定产业引导政策，引导优化资源配置，具体引导措施包括：

　　（二）培育产业集群生态，因地制宜引入高等院校、科研机构、文化艺术机构、创新型旗舰企业、大师和名人工作室等；

　　“保护条例首先应以保护优先为目标，落实保护管理的原则和要求，近年来从中央到中央政府文件都在强调这一指导思想。业态提升必须以保护为前提，不应相当主观地规定必须植入某些新功能，这样做有可能不一定符合历史地区的特点，甚至破坏历史环境和景观风貌，譬如有的历史文化街区就是居住功能为主，即使条件差一点，居民也愿意留下，政策法规应当鼓励各种改善人居环境的行为，而不是强调引入产业，如果都这样做，恐怕这就不是保护条例，而是更新条例规定的内容了。”

　　“这是保护条例，不是制定产业政策，这条明显不对。如果一定要考虑发展经济，建议制定约束条件。”

　　首先，应强调遵守和努力保持历史街区、名镇、名村的传统使用习俗和功能格局，特别是像居住或亦居亦商传统建筑空间功能，完善社区配套，改善和提升居住和居商环境。特别是要尊重老住户、原住民的传统生活习惯和环境，渐进式地、插花式地推进社区优化改造，反对拍脑袋地追求经济效益的成片大规模更新改造，遵循城市化客观规律。

　　其次，三项内容要斟酌，比如“培育产业集群生态”“引入高等院校”“创新型旗舰企业”“植入小型产业孵化器”这些与历史街区、名镇名村核心保护区是格格不入的。”